关于党建引领社区治理情况的调研报告

作为城市和人民生活的基本单元，社区是党建引领基层治理的重要场域。从近年来各地社区治理实践看，“党建引领已成为其最鲜明的特征”，“基层治理现代化的道路模式是党的领导、积极有为的政府坚持人民至上的价值理念”的有效展开。党的XX大报告强调，“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”。如何进一步优化党建引领作用，破解其中所面临的问题，成为一项重要课题。本文在把握党建引领社区治理内在逻辑基础上，结合区36个城市社区的调研，总结了该区党建引领社区治理的经验，分析现实困境并提出了相关建议，以期对实践有所裨益。

一、党建引领社区治理的内在逻辑

作为一种行之有效的治理实践，党建引领社区治理不断得到肯定和深化有其内在逻辑。从根本上看，这是由党的职责使命所决定的，是坚持以人民为中心的价值理念的必然结果。社区发展中多元主体的存在及其实践困境，也需要强化党建引领社区治理的不断深化推进。

（一）坚持和加强党的领导的需要。党的领导覆盖社会生活的方方面面，是中国社会各项事业发展的根本保障和最大优势。历史和实践充分表明，办好中国的事情关键在党。从党的发展历程看，基层是党的力量之基、力量之源。社区治理是基层党组织的重要职责，“社区党组织的领导权威与治理能力是夯实党在基层执政根基的关键所在”。因此，坚持和加强党的领导，必须关注基层社会这个广袤天地，抓好社区这一基层基本单元。事实上，“在现代化治理体系中，最为关键的一个原则，就是坚持党对社会治理的领导”。而最为关键的一点，就是要发挥好基层党组织这个战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。其治理能力与治理水平的高低直接影响到治理的效率与质量，影响党在基层的领导力和影响力。

（二）满足人民群众美好生活的需要。党来自于人民群众，植根于人民群众。从本质上说，基层治理就是做群众工作，关系到人民群众美好生活的实现。在以往基层治理中，由于“社区层面缺乏以公共权力为依托的一级行政组织，无法通过传统科层制的路径来有效发挥资源配置和组织动员”，公共服务供给与群众需求之间存在一定差距。党建引领社区治理正是党在坚持以人民为中心的价值逻辑下，加强对基层社会的领导，不断提升治理水平，以增进民生福祉的生动实践。从实践看，党建引领社区治理可以将党的领导优势转化为社区发展优势，汇聚起多元力量，推动治理资源、力量、技术等下沉社区一线，激发社区内生发展动力，增进民生福祉。

（三）解决基层治理现实问题的需要。基层是治理问题产生的源头，也是问题解决的关键。基层社会与广大人民群众紧密相连，矛盾问题也最集中、最具体、最复杂，是治理现代化的重点。尽管改革开放以来，基层治理创新发展取得了许多成绩，但仍存在着一些问题与挑战，如基层社区“在回应诸多要求和变化方面显得力不从心和资源不足，具体则表现为社区治理的一系列难题或‘失灵’”。较为典型的就是社区治理过程中，基层党组织的“悬浮化”“脱嵌”现象，以及治理主体单一、协同不足、资源分散等共性问题。这些对新时代党的基层治理工作提出了新要求、新任务。因此，在新时代基层治理格局中，如何进一步提升党建引领社区治理的效能显得日益紧迫和必要。

二、党建引领社区治理的××区实践

在东部沿海省份，城市发展进程较快，基层治理事务较多且较为复杂。无论是基层治理转型，还是党建引领社区治理的实践探索，这些地区起步也较早、较有特色。区自2018年撤村建居后，截至2022年底，共有城市社区36个，社区面积共105.68平方公里，总规划户数22.76万户（已建成住宅户数和在建待建住宅户数之和），实际居住户数12.01万户，常住人口30.45万人。规模超过3000户的社区有21个，规模超过5000户的特大社区有3个。从社区地域面积和人口数量来看，面积最大的社区达10.6平方公里，最小的3个社区均为0.7平方公里；常住人口最多的社区达23540人，最少的仅有1920人。36个社区共设置网格数179个，共有小区数661个（已交付入住小区558个），在职社工数336人。可以发现，36个城市社区情况差异较为明显，尤其是在治理资源、队伍、条件等有限的情况下，人口规模较大、面积较大的社区有着较大的治理难度。近年来，××区聚焦社区发展中的痛点难点问题，积极探索推进党建引领城市社区治理发展，取得了一定成效。

（一）完善社区组织体系。党的力量来自组织，“组织引领是党的重要政治功能，也是党领导城市社区治理的基本逻辑”。基层社会治理不能离开基层党组织的参与和领导。然而，在一段时期内，党建难以有效触及和影响社区所辖的小区，存在着党建“真空”的情况。××区发挥“把支部建在连上”的优良传统，创新“党建＋自治＋N”的治理方式，构建“街道党工委——社区党组织——小区业委会党支部”三级党组织体系，推进党的“神经末梢”向居民小区、楼栋延伸，不断提升小区自治能力。一方面，抓好楼道关键点。按照“党员认同、群众认可、组织认定”的总体思路，实施党员楼栋长制度，引导党员亮身份、作表率，依托治理网格和数字治理平台，及时收集、调解和反馈楼栋里大小事务、居民需求、意见建议，确保小事不出楼栋、大事不出网格。另一方面，抓好小区责任田。采用临时建、联合建、派驻建等形式，推动小区业委会、物业企业等党的组织和工作全覆盖，把党组织建在党员和居民家门口，结合小区实际，发挥“红色堡垒”在基层治理中的作用。

（二）推动治理重心下移。从行政性单一化管理向党领导下多元共治的转变，是推进基层治理现代化的必然趋势。事实上，随着经济社会的发展，“社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征”，“任何单一治理主体都无法完全应对和承担基层所面临的风险挑战和治理任务，需要多元主体的共同协作才能适应当前的治理形势”。××区聚焦社区“无人、无钱、无资源”的“三无”难题，构建区域化社区“大党委”，组织动员政府部门把服务、资源和管理力量沉到基层，激发社区治理活力。推动全区机关事业单位、国企平台与36个社区结对共建，吸纳由机关事业单位、两新党组织负责人等组成的139名社区兼职委员到网格担任包联干部。由此，形成领导亲自部署推动、牵头单位统筹协调、包保单位共同参与的生动局面。按照小区规模、户数等划分治理网格，社工积极做好“全科网格员”，将每个月10日定为“城市党建日”，全区机关企事业单位按照“居民点单、社区下单、单位接单”的模式，深化党员志愿服务。

（三）创新公共服务建设。社区是为民服务的前沿，“以党建引领基层社会治理，既是坚持人民至上的题中之义，又是坚持人民至上的时代使命”。在社区治理转型中，各地较为普遍的做法是通过“引领创新群众服务机制，整合公共服务资源”来对接社区群众诉求、协调解决问题，做到“有事帮办、无事联心”。××区通过开展组团式、项目化服务，提升社区居民自我服务意识，构建普惠共享的社会化服务机制，推进党建引领社区治理提档升级。按每年20万元标准足额落实社区党组织服务群众专项经费，高标准推进社区社会组织服务中心建设工作。出台《××区优秀社区党组织书记纳入专项周转事业编制管理实施方案》等政策，建立专职社区工作者“三岗十八级”岗位等级序列和薪酬体系。吸纳老党员、老干部、老战士等进入小区党支部、业主委员会等开展服务，支持和引导金融、电信、供电等公共事业单位在小区设立便民服务网点。

三、××区党建引领社区治理的现实困境

从实践看，党建引领社区治理有利于破解以往基层治理的不足，“体现出行政体系理性化、权责结构合理化、组织动员高效化的特征”。但是，面对复杂的基层社区，党建引领作用的发挥仍然面临着一些问题的困扰。就××区而言，较为明显的主要有：

（一）社区治理行政化倾向。国家治理重心的下移和数字治理的推进，无疑有助于“通过行政赋权、责任倒逼、治理锦标赛等机制促进居委会积累治理资源，提升社区治理水平”。必须看到的一个实际情况是，尽管国家和上级政府部门对于社区准入事项有明确的文件规定和工作要求，基层社区作为整个国家治理体系的末端，在主导权上往往受到上级机关部门的影响，“承接着繁重的行政责任，实际上是基层‘微型政府’”。准入事项之外的来自于上级尤其是街道的临时工作任务依然存在，对于此，社区一般很难“拒绝”。过多的社区行政化则使党建引领难以发挥出整体合力，导致社区“单打独斗”的现象仍然存在。调研中，许多社区干部反映，社区实际上承担了许多街道的工作，如食品安全、消防安全检查，一个文件或通知就把工作给到社区。一些社区负责人也表示，一个月之中各类大小会议就有一二十个，占据了许多时间精力。与此相冲突的是，基层社区的各类资源并不充裕，基层社区自治和服务功能受到较大影响。根据调研相关数据显示，社区行政化事项占比达70％以上，90％的社区工作者难以完成“网格入户每周不少于10户、走访居民服务时间每周不少于3小时”的基本要求。

（二）社区结构不够合理。对于任何一种治理而言，治理资源和治理力量是有限度的，必须考虑治理的现实基础。从空间理论看，社区治理是基于一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施等展开的活动。因此，社区治理有效地实现，“必须考虑单元的规模”。从这个意义上讲，党建引领社区治理正是在对治理资源、治理力量的整合与优化。进一步说，社区治理中党建引领机制的有效发挥，也需要根据实际情况对社区结构进行优化调整，从而提高社区空间的治理能力，提高社区空间的治理效率。从××区的36个城市社区看，实际居住超过3000户的社区有21个，还存在3个5000户以上的特大社区，分别达9348户、8043户、5543户；面积10平方公里左右的社区有4个，分别为10.6平方公里、10平方公里、9.5平方公里、9.12平方公里。由于社区结构的不完善，在实际的治理过程中往往出现“社区治理体系高成本运转而公共服务供给状况无改善的问题”。调研中，较多的社区工作人员都指出，社区范围实在太大，工作人员又少，每个人负责的区域每天根本难以全面顾及。新造的社区配套设施较好，但居住人口少，资源闲置、利用率低；有些老旧社区则配套设施有限，公共用房楼层低、结构差、经费少，难以适应新的发展需要。

（三）社区队伍力量不够强。正所谓，事在人为，业靠人兴。从实践看，党建引领社区治理，不仅可以将分散的人员力量集中一起，而且可以通过党建机制培育社区治理力量，“并置于有效治理之下”。在这其中，社区工作者队伍是社区治理中不可或缺的支撑力量，直接影响党建引领社区治理成效的发挥。按照每万城镇常住人口数配备18名专职社工的标准，××区36个社区应设置社工岗位576个，实际仅有336人，被上级单位等抽调达60余人。虽然建立了三岗十八级的薪酬体系，但是总体待遇相对偏低，晋升通道有限，社工岗位的认同感、荣誉感不强，很难留住人才，近三年通过考编等离职人员超过40人。调研中，许多社区负责人表示，很多人加入社区队伍大都以此为平台为后期考编作准备，队伍流动性大。再加上社区工作人员抽调不够规范，借用人数多，留在社区的工作人员普遍年龄大、综合素质不够高，由此导致党建引领社区治理中内部力量作用发挥不足。

四、党建引领社区治理的优化建议

总的来说，××区的探索实践为党建引领社区治理提供了一定的参考借鉴，其所面临的问题也是许多地方存在的共性问题。坚持大抓基层导向，党建引领社区治理必须不断强化。基于以上问题，可以从以下几方面优化完善：

（一）强化社区治理的政治引领。社区治理是一项复杂的系统性工程，必须以政治引领为方向，才能把党的领导优势转化为社区治理优势。一是明确社区功能定位。重申社区的基层自治组织属性，进一步明确社区的功能定位，突出强化自治体系，做好居民的自我服务、自我管理、自我发展、自我完善。重点落实和完善社区自治功能的实现、保障、监督责任机制，推动社区人、财、物相对独立，把更多资源、服务、管理放到社区，确保社区作为居民的代言人角色，发挥其应有的服务作用。二是厘清治理职责边界。以理顺社区公共服务体制为切入点，全面推进社区减负工作，通过梳理相关法律法规，结合专家意见和实际情况，有效区分行政性事务和自治事务，制定社区公共服务事项准入制度，对社区依法履行职责、依法协助政府工作事项、需社区报送的台账报表、面对社区的检查评比达标活动实行清单化管理。同时，推进政府职能转变，提升政府工作效能，建立完备的监督考核制度，将依法治理情况纳入考核体系，并强化结果运用。三是完善多元治理格局。坚持把党建引领基层治理纳入地方整体工作部署，把党的领导贯穿基层治理全过程，在民政部门指导管理的基础上，建成“区——镇街——片区——社区”四级标准化体系，加强对物业等的监督管理，形成党政部门齐抓共管、多元主体参与、上下左右协调的社区治理格局，推动各类社区补足缺位、理顺程序、穿针引线、抓大放小、有效指导，确保各类服务要素、组织各就其位、各显其能、形成合力。四是加强党的组织建设。按照应建尽建的原则，分类施策、逐步推进，采取单独建、联合建、区域建、临时建和派驻建等形式灵活设置党组织，创新党员工作地和居住党员参与方式，深化实施“小区党支部、楼宇党小组、单元网格长”网格党建，将治理和服务的触角延伸到群众的身边。

（二）夯实社区治理的阵地建设。社区是基层治理的基本单元，要把党建引领社区治理的优势落实到基层，必须打造好社区这一最前沿阵地。一是合理规划社区布局。推进社区区划调整，以城市道路网、周边配套设施和现状居住小区等为基础，借鉴广州、深圳等地的先进经验，结合地方实际，兼顾“便民”服务与“便我”管理相统一，不仅考虑特大社区的拆分，也要考虑小型社区的合并，避免社区数量激增而加重财政负担。二是加强办公场地建设。按照“办公最小化、活动最大化、服务最优化”要求，坚持社区标准化、规范化，推进社区邻里中心建设，通过新建、改建、扩建、租赁、共用等方式，加快对社区办公及服务设施功能室的合理设置，实现资源管理规范有序、空间利用有效提升，降低运行成本，避免重复建设和资源闲置。三是强化数字建设运用。以社区数字建设为契机，推进建设集中统一、操作简便的社区治理大数据平台，实现社区治理基础信息一体化采集，做到一表采集、一次录入、多口应用，实现业务数据的标准化、精细化，为社区治理提供有力的信息支持。利用大数据、智能辅助决策等技术，通过精准高速的计算优化人员调配及应急处置。通过线上线下等多渠道及时广泛动态收集居民诉求信息，依据社区职责确定服务清单，按照“件件有着落、事事有回音”要求，形成“职责明确、机制畅顺、考评有效”的闭环管理，避免社区治理出现“真空地带”“不归我管”“看得见的管不着、管得着的看不见”等痛点堵点出现。

（三）壮大社区治理的队伍力量。能力困境是制约基层治理发展的重要因素，强化党建引领社区治理必须抓好治理队伍建设，才能提升社区内在主体力量。一是优化社区人员配置。构建“全科社工”机制，在每个社区设置2—3个全科服务窗口，全口径办理所有公共事务，除窗口工作人员外，其他社区工作者全部下沉网格为民解难题、办实事，加强对社区情况的掌握，提升社区凝聚力。合理设置社区工作者招聘考试周期，严禁街道部门从社区借调工作人员，加大政府服务购买力度。二是完善社区工作者待遇。优化工资及社保待遇，合理解决交通、通讯、加班等费用。聚焦社区工作者“选育管用”全链条，以“专业化、职业化、规范化”为目标，构建“专门渠道准入、专业能力培训、专职管理考核、专属薪酬保障、专有激励措施”的社区工作者职业建设体系。三是强化治理宣传引导。围绕社区重点工作和社区居民服务常见问题，开展多渠道、多形式、内容丰富的宣传活动，同时要求社区工作人员加强学习，提升居民对社区工作职责权限、服务项目、问题处置、工作内容、惠民政策等的知晓度，确保治理过程有序推进。同时，加大对优秀社区工作者、先进事迹、典型社区等的宣传力度，培育更多“法律明白人”和“治理带头人”，让现代治理理念和法治意识入脑入心，营造良好的社区治理文化环境，使居民遵法、学法、守法，进而积极主动参与社区治理。四是培育引导社会力量。从居民最关切的事项和领域入手，加快扶持多领域多类型的社区社会组织，并提供必要的场所、技术、政策等支持，引导社会组织结合自身优势，迅速行动、科学有序参与社区工作。