小微工程监管：审计发现4方面问题（附：整改建议）

近年来，随着经济社会的快速发展，基层地方政府加大了对公共基础设施、生态环境保护、社会综合治理、教育、医疗等领域的投资力度。审计机关在对政府投资项目进行审计时发现，不少投资金额在200万元以下的小微投资工程在建设中存在未严格履行建设程序、招投标管理不规范、合同签订不严谨等问题，由此产生相应的财政资金使用风险、廉政风险及投资风险不容忽视，应引起有关部门重视。

一、存在的主要问题

一是项目建设管理不规范。小微工程存在项目零散、投资额偏小、用工关系复杂等问题，导致此类工程建设管理不规范的现象较为常见。再加上工程建设项目一般是由相关部门负责，管理人员的专业性不高，建设单位常常把这种项目全权交由施工方实施，由此造成监管上的缺位、少为、不为，很容易让施工方钻空子。如某沟渠原设计为混凝土材质，施工方在实际施工时改为砖砌，而工程结算时仍按混凝土申报，却无人问津。如果不是审计人员复审时实地勘察，仅凭原设计图纸结算的话，就会多计工程造价，造成财政资金损失。还有很多小项目不遵循先勘察、后设计、再施工的原则，常常是先施工后补办手续，甚至无设计图纸直接施工等等，很多项目还存在指定施工队伍的情况，即使在履行竞标议标程序的项目中投标文件格式、报价呈现规律性差异，涉嫌围标、串标等情况的也很常见。

二是项目施工管理缺位。小微工程多为零星维修、提升改造等，大部分没有施工图纸和竣工图纸，施工过程中往往变更签证很多，建设单位对项目施工管理的不到位主要表现在工程签证管理上，有的签证不及时，有些建设单位履职不到位，做甩手掌柜，审计中发现很多小工程在施工过程中遇到变更、隐蔽工程等不及时办理相关手续，到最后审计时要扣减工程造价了才想起要补办相关签证手续，这时候对当时施工现场发生的具体情况谁也说不清，谁也道不明，可谓“公说公有理，婆说婆有理”，参加各方互相推诿，喋喋不休，各不相让，责任难以界定，导致工程结（决）算一拖再拖，无形中增加建设成本。有的签证审核不认真，现场签证单许多是由施工方填写，由建设单位审核签字，审计中常常发现建设单位管理人员，对需要签证确认的内容不细致审核就签字的情况。如某工程路面宽度因受现场条件限制，实际建造宽度由原设计的4米变为2.9米，在签证工程量时，相关人员对图纸与现场实际没有认真核对，却仍按原设计宽度4米签证，无形中增加了工程造价。

三是施工合同签订不规范。很多小项目建设单位的管理人员都不是专业人员，对工程法律法规不熟悉，不专业，签订的施工合同缺少必要的合同条款，常常是“一张纸”就是一份维修或改造协议，协议中对施工期限、双方权利义务责任、索赔争议如何处理等一概没有，更没有结算方式或者只写明最终结算由审计部门确定，合同的约束力无从谈起，给权力寻租留下无限空间。例如，在某装修改造工程审计中发现，甲乙双方在施工合同中约定结算方式为固定价格合同，但未明确是固定单价合同还是固定总价合同，从而给施工单位可乘之机，在工程结算时选择对自己有利的结算方式，导致双方产生争议。还有的施工合同不填写开竣工时间或合同生效日期，内容过于简单，造成合同中的要约以及承诺“形同虚设”。如某工程建设单位没有按合同约定的付款时限和数额支付工程进度款，施工单位也不采取索赔措施，而是擅自停工，双方都未严格履行合同，致使合同内容不能形成有效约束，造成工期拖延，影响投资效益。又如某绿化合同养护条款为“养护期2年”，但未注明起始时间。结算时，施工方认为应当自栽植之日起，建设单位则认为自竣工验收之日开始计，双方产生纠纷，争执不下。

四是工程监理履职不到位。在小微项目审计时常发现监理履职不到位的情况，有的监理人员对签证工程量不认真审核，导致工程量不实，虚增工程造价；有的只对工程量进行签证，未对价格进行确认；有的工程变更签证单填写不规范，签证内容不全，只写“情况属实，以建设单位核实工程量为主”或“情况属实，以审计核实工程量为主”，而对量价只字未提，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可乘之机；有的监理人员甚至不记监理日志，或者为了应付检查敷衍了事，给日后争议问题的询证造成困难；有的监理对施工现场应检项目未检，关键部位和工序需要旁站的未旁站，这些都在很大程度上影响了项目的建设质效。

二、审计建议

一是完善管理办法，堵塞制度漏洞。制定政府投资小微工程项目监督管理办法、政府投资小微工程项目交易管理办法等相关制度，形成有效的制度约束，从顶层设计上对小微工程项目的建设管理进行规范，切实增强相关部门及单位履职尽责的意识，从根本上改变“重投资建设轻监督管理”的现状。

二是建设单位发挥主导作用，加强项目内控管理。建设单位要建立健全监管、考核、奖惩等责任约束制度，将参与项目勘察、咨询、评估、设计、施工、监理、招标代理、造价咨询等单位的服务质量，纳入责任约束制度中，对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、出问题应负的责任、如何追究责任、追究谁的责任、处理的标准等进行明确规定，切实加强建设项目的内控管理。

三是以信息化手段加强监管，防范“微腐败”。建立限额以下政府投资工程建设项目及小微工程项目智慧管理系统，覆盖项目申报、项目审批、发包方式、公开竞争性比选、随机抽选、职责分工、中标确认、项目执行情况备案、项目履约评价等环节，对每一个小额工程从项目立项到交付使用实行信息化的全生命周期监管，减少“微腐败”发生。

四是加强合同管理，强化法治意识。加强学习培训，组织相关人员认真学习《民法典》中有关合同规范的条款，不断增强合同意识和法律意识。对政府投资项目实行合同备案审查制度，对签订不规范的合同及时纠正，促进合同签订行为规范化、合法化。签订合同时要推敲斟酌合同要素，特别是工程量、工程价款、工期、结算方式和违约责任等要素，避免出现失实失当或者自相矛盾的内容。

五是提高突击检查频次，加大问责力度。聘请专业人员担任工程建设特邀监察员，会同相关职能部门组建“飞行检查”队伍，对政府投资项目进行突击临检，重点检查施工及监理单位项目管理人员的现场到位情况、重点环节施工情况、工程变更制度执行情况。对检查若发现施工、监理单位存在违法违规行为，报相关行业主管部门处理，情节严重的，追究刑事责任；发现建设单位工作人员不履职或履职不到位的报纪委问责，涉嫌犯罪的移送司法机关。同时对检查中发现的各建设单位存在的共性和个性问题进行专题分析研究，将检查结果与各单位党风廉政建设责任制考核相结合，与施工、监理单位资质升降级相结合，以净化政府投资项目建设环境。