关于高校预算绩效管理存在的问题及优化对策探析等调研报告
对于高校而言，教育资源配置及其使用效益是制约其发展的重要因素之一，预算绩效评价则是破解这一瓶颈的有效手段。近年来，国家先后颁布了《管理会计基本指引》和《管理会计应用指引》，以及《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等一系列条例、文件，其中均提到了加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。从工作实务角度出发，绩效管理体系主要包括事前评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果运用五环节，也就是一个连接预算绩效从目标实现，再到不断改进的体系。对于各高校而言，重点在于如何探索出适合其自身发展特点的预算绩效管理模式。文章尝试从“业财融合”角度，对高校预算绩效管理模式的现状进行分析，重点针对其中不足，提出相应解决方案，以期能最大限度地提高高校教育资源配置及使用效益。
一、高校预算绩效管理存在的主要问题
预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果，预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。这种管理模式要想发挥其作用，必须将具体经济业务与制定的绩效目标深度融合，唯此，才能充分发挥绩效评价的作用。但是，目前高校的预算绩效管理实务在事前评估和绩效目标制定和结果运用等环节存在不足，没有达到预算绩效管理的总体要求，没有达到提高教育资源配置和提高其使用效益的预期目标，主要问题如下：
（一）已有预算绩效管理制度体系不够完善
目前，从高校现有的预算绩效管理体系看，多侧重于“绩效监控”和“绩效评价”两个环节，但是对于“事前评估”环节不够完善。例如，xx多数省属高校参照《xx省省级预算事前绩效评估管理暂行办法》（x财绩发［2020］3号）相关规定，只针对xxxx万元以上的重大预算项目，去开展事前绩效评估。这样远不能满足高校事业发展对财务管理的要求。
目前，多数高校只重视重大预算项目（xxxx万元以上）的事前绩效评估，对于预算金额小于xxxx万元的项目，缺少必要的事前绩效评估过程，导致相关预算项目论证不充分，影响后续的绩效评价、结果运用等，致使绩效评价中曾经多次反映出的问题，反复出现，没有什么改进，进而造成高校预算管理体系上的缺失。
（二）未建立适合高等教育特点的预算绩效管理体系
目前，各高校基本上按照中央和各级政府关于预算绩效管理方面的要求，制定了相关的制度，但是并没有很好地结合高等教育特色，建立相应的绩效评价体系。主要体现在以下方面：其一，存在工作组织架构不够完善的现象，部分高校尤其是预算级次为二级预算单位的高校，其绩效评价工作多数是校内预算项目执行单位自评，提交给财务部门，简单汇总后上报给上级机关，这样存在执行与监督职能冲突的现象，在“绩效评价”环节，并没有一个相对的独立机构，对校内各类预算项目的绩效情况进行全面客观的评价。其二，在“结果运用”环节，并没有充分运用绩效评价的结果，如扣减下一年度预算额度、年度考核扣分等。其三，在“事前评估”“绩效目标”环节，存在绩效指标申报和项目申报“两张皮”的现象，校内项目立项申报环节没有将绩效目标作为重要评审因素。
（三）绩效指标值的设置未突出关键绩效指标值
目前，在“绩效目标”环节，部分高校的预算项目绩效设置上没有体现出该项目的关键绩效指标值（ＫＰＩ），往往只设置了简单的时效指标、满意度指标等，并没有涉及核心的产出指标、效益指标，尤其是对于“高等教育发展专项”这类内容繁杂、综合性较强的预算项目，其项目绩效没有体现出ＫＰＩ，这样也导致其后续的绩效评价和结果运用环节中存在将资金执行情况当作ＫＰＩ、绩效评价敷衍等现象。
（四）财务和业务沟通不畅
预算绩效工作不可能只由某个部门或人员单独完成，必须是由财务部门和业务部门相互沟通、协作完成。但是，目前在“绩效目标”环节，高校普遍存在着财务部门和业务部门之间有信息壁垒，人员之间沟通不畅的现象［6］。业务人员不懂财务相关知识，仅从其从事的教学及科研等业务角度，阐述预算项目的绩效目标，存在不知如何对绩效指标进行量化、细化的问题；而财务人员不懂教学及科研相关业务，对业务部门提出的预算绩效目标，无法对其可能存在的风险和带来的收益进行预判，无法对业务部门给出专业的意见和建议，这样容易导致最终制定的绩效目标即不能体现出该预算项目方案的设立目标，也不符合财务管理的相关要求，给下一步的项目执行和考核带来诸多问题，最终导致学校教学资源的浪费。
（五）机构和人员配置不完善
合适的机构和人员，是整个预算绩效管理体系良好运行的前提。目前，多数高校的绩效评价工作长期由财务部门的个别工作人员负责，这样存在以下两方面问题：其一，从机构设置上，财务部门无法同时履行绩效评价工作中的监督与执行职责，而且也无法全面深入了解学校所有预算项目涉及的教学、科研等活动，实施绩效评价的成效不大。其二，从人员配备上，单个工作人员无法完成全校的预算绩效评价工作，其工作量太大，无法保证工作质量和效率。
二、改进高校预算绩效管理的优化对策
本文从高校办学实务出发，同时针对前文中阐述的问题，从“业财融合”角度，对目前绩效管理的五个环节进行分析，进而建立起合适的预算绩效管理体系。
（一）从“业财融合”角度，进一步完善高校预算绩效管理制度
如前文所述，目前预算绩效管理制度在“事前评估”环节不够完善，没有真正落实中央对于预算绩效管理“全方位、全覆盖”等方面的要求，笔者认为，有必要以“业财融合”观念，完善“事前评估”环节的预算绩效管理制度。
业财融合，是业务与财务融合的简称，是指业务发展和财务管理相结合，业务和财务融为一体。对高校目前的预算绩效管理制度建设而言，重点就是要完善事前绩效评估部分的制度，摒除诸如“xxxx万元”之类的金额限制，凡是符合学校立项要求的项目，均要开展详尽的事前绩效评估工作。即，从项目立项环节开始，去考虑相关项目是否符合学校事业发展的目标，能否制定出详尽的实施方案，能否制定合理可行、细化量化的可考核绩效指标等问题，而不是简单地通过制定一个金额上限去判断项目是否值得开展事前绩效评估工作。必须要将预算绩效管理活动端前移，通过对相关项目数据的预测与分析，对拟立项的项目提出相应的修改完善方案，并提交给校内业务部门和领导决策层。通过把控项目流程的关键控制点和潜在风险，有针对性地提出解决和改进方案，降低项目风险，促进学校教学活动得以良好开展。如此，高校预算绩效管理制度，将会真正意义上形成一个事前规划、事中控制、事后评估的管理闭环。
以笔者所在学校实训室建设类项目为例，财务部门在实训室建设项目立项阶段，即绩效评估环节，积极参与进来，与项目建设单位紧密对接，开展事前绩效评估系列工作，通过各教学单位申报的具体实训室建设内容进行分析，发现实训室建设类项目的一项“关键控制点”，即部分建设内容可以通过项目间整合，最大程度上降低项目采购成本，提高资金使用效益。如，实训室设备采购方面的通用设备类，台式电脑、空调、课桌椅等；实训室建设方面涉及的实训室装修内容，这些均可以进行整合，统一集中采购，集中实施，同时也便于后续的维修和管理，而不是各自为政，分散建设。通过前期的事前绩效评估，以及后期与相关职能部门联席会商，目前已推动学校制定相关制度对实训室建设通用类设备的集中采购。通过业务和财务的良好融合，从制度上有效地弥补了此类预算项目的绩效评估环节的相关规定，进一步提高了学校此类项目建设资金的使用效率，规避了可能的风险，进而为学校事业发展提供了坚实的保障。
（二）结合业务分析，以关键绩效指标为基础，构建合适的绩效指标体系
预算绩效管理体系的五个环节不是空中楼阁，要想落在实处，设立的“绩效目标”必须指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配。可以说绩效目标是整个预算绩效管理体系的重要基础环节，而绩效指标是绩效目标在实践环节的具体体现，所以落实绩效目标环节的关键在于确定合适的关键绩效指标值（ＫＰＩ），并以此为基础来构建合适的绩效指标体系。绩效指标主要包括产出指标、效益指标和满意度指标三大类。一般而言，每个项目均应设置产出指标和效益指标，工程基建及维修类项目应重点对工程的成本管理、成本控制以及实施项目对自然生态环境的影响等方面进行评价。
以笔者所在学校近年来的预算项目——“高等教育发展专项”为例，这个项目内容繁杂，综合性强，每年涉及各类小项目十余项，如果逐项分析其绩效指标，头绪太多，无法确定整个“高等教育发展专项”的关键绩效指标，也就无法良好地开展后续的执行、评价等工作，进而影响学校全过程预算绩效管理体系的落地运行。为此有必要结合学校办学特点，将其分为三类，即“基础设施维修专项”“开大教育专项”“职业教育专项”，如此基本涵盖了学校主要的教学业务，同时通过进一步的业务分析，确定以上三类业务的关键绩效指标值，进而建立符合高校办学特征的绩效指标体系。以20xx年已完成的“高等教育发展专项”为例，详述如下：
1.基础设施维修专项
结合办学实践及相关业务分析，此类项目的关键控制环节：项目实施成本是否控制在当地平均水平以内；该项目实施是否对学校及周边的生态环境造成不良影响；维修项目实施方案中核心的工程量相关内容是否完成；项目实施是否达到预期效果，学校师生是否对该项目满意。
据此分析，从“维修项目实施方案中核心工程量”维度，设置此类项目的关键绩效指标值：维修装修校舍面积（平方米）、水电气暖管网工程量（延米）等，同时围绕该关键绩效指标设置其他产出指标、效益指标和满意度指标。如：“维修类项目成本＜当地平均水平”“对学校及周边的环境影响符合环境保护部门要求”“项目完成时间＜xx月xx日”“师生对维修工程的满意度＞xx％”等。
2.开大教育专项
结合办学实践及相关业务分析，此类项目涉及终身教育、开放教育、成人教育、社区教育四大方面，针对此类教育主要以开展线上教学为主的特点，该类别项目的关键控制环节：学生对各类教学平台的使用时长、频次；各类教学平台资源建设的情况；国家开放大学体系内的体现教学质量方面的排名。
据此分析，从开放教育的“专业课程及教学资源建设”“人才培养总体质量”两个维度，设置此类项目的关键绩效指标值：移动教学资源的建设数量、师生使用频次、每科学生在线学习时长、网上教学互动次数、国开学习网教学综合排名等。同时围绕该关键绩效指标设置其他产出指标、效益指标和满意度指标。如：“移动教学资源的建设数量≥x门”“师生使用频次＞x万人次”“每科学生在线学习时长＞x小时”“网上教学互动次数＞xxxx人次”“国开学习网教学综合排名＞全国前xx名”“毕业生对学校抽样满意度＞xx％”“用人单位对毕业生综合素质评价满意度＞xx％”等。
