关于耕地保护调研报告

土生万物，地发千祥。党的十八大以来，习近平总书记多次就耕地保护工作作出重要指示批示，国务院、自然资源部也先后安排了一系列关于严格耕地保护、加强土地监管的专题整治行动，执法更加严厉，追责更加从紧。XX区面积大、人口多，发展基础差、地方财力弱，随着城镇化步伐加快、土地管理要求更严、项目建设需求增多，面临的发展压力非常大，困难非常多。如何处理好保护耕地和保障发展的关系是XX自然资源系统面临的一项重要课题，作者通过调研、思考，提出以下建议。

一、基本区情

XX区位于陕西省东南部、XX上游，是XX市委、市政府所在地，处安康市中心位置，地势南北高，中间低，地貌主要为宽谷盆地、低山和中山。全区总面积XX平方公里，辖23个镇4个街道办、293个村94个社区。辖区2021年末户籍人口XX人。根据“三调”成果，耕地XX公顷（XX万亩），占全区国土面积的11.74％；园地XX公顷（XX万亩），占全区国土面积1.43％；林地XX公顷（XX万亩），占全区国土面积77.11％；城镇村及工矿用地XX公顷（XX万亩），占全区国土面积的4.16％。

二、存在问题

一是耕地数量减少较多。从总量规模上看，XX区耕地大幅度下降，耕地“非农化”“非粮化”形势严峻，压力巨大。分析原因，一方面是受种粮经济效益低影响，另一方面也有规划管控不严、政策理解片面等主观因素，尤其是受到退耕还林影响。

二是耕地资源禀赋较差。由于全区地貌以山地为主，耕地质量差、分布零散，资源禀赋较差。全区户籍人口XX万人，现有耕地仅XX万亩，且25度以上坡耕地及其他不稳定耕地XX万亩，人地矛盾突出。加之根据自然资源部耕地后备资源调查评价工作的相关工作要求，今后补充耕地要综合评定生态、气候、土壤、坡度、土层厚度、区位等10项约束性指标，且下发底图不可分割。根据新的补充耕地认定标准，目前XX区可适宜开发为耕地的后备资源面积不足XX亩，耕地占补平衡后备资源质次量少、面临枯竭。

三是集约节约利用水平不高。一方面受城镇化影响，农村大量人口流向城市，乡村面临空心化，加之种粮效益低，农村普遍存在耕地撂荒现象。另一方面XX区批而未供和闲置土地基数大，乡村产业散乱小，资源利用仍然比较粗放。以批而未供为例，虽然经过努力，全区已经消化处置了5000余亩，但仍有大量的处置任务未完成。

四是耕地保护任重道远。一方面XX区地处安康市中心城市所在地，是国家主体功能区中安康唯一的重点开发区，又是全市重点项目建设的主战场，基础设施建设和民生保障任务重，发展用地需求大。另一方面部分群众耕保意识和法律意识滞后，没有意识到乱占耕地建房、私自改变耕地用途、私自转让他人建房等行为的违法性，甚至有的群众认为耕地是属于自己所有财产、自己有权支配，还有少数农户虽然认识到违法性，但存在着从众侥幸心理，给执法监管带来了较大压力。

三、对策建议

（一）精心编制能用、管用、好用的国土空间规划。国土空间规划直接关系到国土空间开发的程度和运用的好坏，影响区域经济社会发展的质量和成色，关乎经济社会发展全局。要进一步增强规划的战略意识和前瞻眼光，在规划的高度、深度、精度上下苦功、做实功，在突出耕地保护优先，节约优先的前提下，科学布局耕地、建设用地、生态用地，最大限度地优化国土空间布局，最大限度地保护耕地和生态环境，最大限度地为可持续发展预留空间。要严格控制生态退耕范围，禁止占用25度以下耕地退耕还林，特别是永久基本农田。

（二）积极拓展优质补充耕地来源。一是在旧宅腾退上深挖潜力。虽然“十三五”易地扶贫搬迁户旧房已拆除完成，但受连续强降雨影响，部分群众意愿发生了改变，要认真调研，提出合理方案，争取通过实施新一轮旧宅腾退，缓解建设用地指标不足问题。二是在土地整理上深挖潜力。一方面要做好补充耕地“非粮化”整改工作，确保补充耕地指标不被核减；另一方面，积极主动加强与省、市自然资源部门汇报沟通，为占补平衡夯实坚实基础。三是在增存挂钩上深挖潜力。持续开展批而未供和闲置土地摸排、处置专项行动。深入学习贯彻省政府《关于加强节约集约用地促进高质量发展的意见》和《关于推行“亩均论英雄”综合改革的指导意见》，在优化土地要素配置、创新土地供应方式、推行工业用地弹性年期出让、加快“标准地”供应试点、鼓励产业用地混合利用等内容上深入探索，不断提升土地资源要素保障能力。

（三）坚持集约节约原则，不断优化土地要素配置。突出亩均论英雄导向，严格规划管控，向规划要效益、向空间要效益、向亩产要效益，努力把有限的资源投向重点领域、重点行业、重点项目。一要从招商的源头把好入口关。要变“招商”为“选商”，坚持“以亩产论英雄”，更加突出亩均投入、亩均销售、亩均税收等关键指标，在招商引资过程中更加注重引进和扶持一批高质量、有竞争力、产业链上的重大项目，推动资源向优质企业集中。同时今后在项目用地保障中不得作出违背有关法律、法规规定或者超出法定权限的承诺，不得设定影响市场公平公正竞争的限制性条件，严禁以招商引资为名违法违规圈占土地，避免产生矛盾问题。二要探索实行项目精准扶持。要实行差别化的用地管理，优先保障亩产效益好、节约集约水平高的项目用地。对用地不合法、手续不完善的项目一律不予资金、项目扶持。要坚持“项目用地谁主管谁负责”，进一步夯实主管部门责任，从源头避免违法用地。三要推进更高效的存量土地盘活利用。要持续开展批而未供和闲置土地摸排、处置专项行动。要建立适应改革盘活的分配机制，通过腾笼换鸟、产业更新、深度技改等多种模式，激励企业参与改造的积极性，持续推进低效用地再开发。实现城镇低效利用土地的盘活和提高效益。农村地区要把着力点放在废弃闲置的学校、医院、仓库、厂矿等物业设施上，支持村集体经济组织采取入股、租赁等形式与企业发展联合经营，实现共赢。要探索健全土地二级市场，实现城乡统一的交易平台，提高存量土地资源配置效益，促进顺畅流通。

（四）强化执法监管，坚决做好耕地保护。要加强耕地保护宣传教育，做到入脑入心，切实落实耕地保护目标责任，做到守土有责、守土尽责。要变被动服务为主动服务，健全完善项目前期会商机制，提前介入研判，充分考虑产业规划、国土空间规划、“三线一单”、能耗双控目标任务等因素，确保不出现违法违规用地问题。要始终突出加强耕地保护和“严起来”的要求，积极消化存量、坚决管死“两违”问题。对发现的违法用地，特别是违法占用耕地或永久基本农田的行为，要严肃查处、迅速整改。对因依法用地意识淡薄导致项目建设用地涉嫌重大违法的，要依法严肃查处，该追究责任的坚决移送纪检监察机关，该追究刑事责任的坚决移送司法机关。