县乡养老服务体系建设调研报告

近年来，各级地方政府在助推社会养老事业和产业发展过程中，先行先试，开展了诸多探索，形成了有益经验。省卫生健康委、省教育厅等X部门联合印发《甘肃省“十四五”健康老龄化规划实施办法》，预计到X年，X岁及以上人口规模将从X年底X万人增至X万人左右，占比从X.X％增至X％左右，迈入中度老龄化社会，但与健康老龄化相关的服务机构、人才队伍、服务能力和政策支持明显不足，医养资源整合效率不高，稳定的长期照护费用支付机制尚未全面建立等问题日益凸显，亟待关注解决。

一、存在问题

一是基础设施建设滞后。养老服务设施薄弱，社区养老服务设施配置欠账较大，缺乏后续管理运行经费支撑，城乡老年人日间照料中心运营不够规范，缺乏有效运行机制和监管措施。居家养老服务水平不高、基础设施薄弱，缺乏统一的运作标准、社会影响力不足等，不能满足日益增加的养老服务需求，老年人的晚年生活缺乏保障，阻碍社区居家养老服务的顺利发展。如X县仅有县级福利中心X个、乡镇（中心）敬老院X个、乡镇综合养老服务中心X个，入住老人X人，均为社会老人和农村特困供养对象，市场养老有效供给严重不足。

二是管理机制亟待完善。养老服务体系建设在运行机制上缺乏管理手段，协调缺乏效力，服务缺乏活力。虽然由民政部门主管，但涉及卫生教育、文化体育、公安消防等诸多部门，在加快政府职能转变、完善政策法规体系、规范行业管理、整合养老服务资源等方面，各有关部门还没有形成工作合力，缺乏高效的养老服务体系管理体制。社会力量参与养老服务积极性不高，养老服务业市场化程度不高。内部运行机制缺失，管理不规范、服务不到位、制度不健全等问题依然存在。

三是养老资源供需不均。养老服务供需总量不平衡，养老机构的建立受到规划、资金、土地建设和管理水平等多个方面的制约，根据民政部《养老服务设施普查公报》显示，X年甘肃省养老机构X家（全国平均为X家），养老床位X.X万张，每千名老年人拥有养老床位X.X张（全国平均为X.X张），全国排名第X，与周边的宁夏、陕西、新疆等地相比排名靠后，不管是从数量还是从辐射范围上，均与总需求有较大差距。从养老床位分布和入住率来看，养老机构一床难求和床位闲置现象并存，结构性矛盾突出。从养老机构性质看，公办养老机构数量高于民办养老机构，民办养老产业仍显薄弱。养老服务区域不平衡，分地区而言，养老机构城区多，农村少，地区发展不平衡。

四是养老服务人才匮乏。受传统观念、社会地位、工作待遇、发展空间、宣传不到位等因素影响，以及养老机构医疗护理人员不能平等享有与医疗机构执业人员同等的职称评定与职级晋升等权利，导致从事养老专业的优秀人才较少，医疗护理人员流动性较大，养老机构存在护理员招不进、留不住、队伍不稳定等难题。培训力度不够，服务水平不高，虽然能够定期开展养老护理人员培训，但实操课程偏少、方式单一，没有实施有效的职业技能标准，再加上开设养老护理专业的学校较少，缺乏医疗护理专业系统培训，养老服务队伍总体素质和服务水平还不高。据甘肃省人大常委会调研组对全省养老服务人才队伍建设情况调研报告显示，截至X年X月，甘肃省养老机构从业人员仅有X多人，其中养老专业护理员X多人，只能满足实际需求的X％，人均X：X的养护比，远低于人均X：X的全国平均水平。尤其老年心理护理、老年康复保健和养老机构经营管理等专业人才缺口问题比较突出，养老服务行业正在面临全线“用人荒”，年轻护理人才更是奇缺。

二、对策建议

一是完善制度体系，合理规划布局。加快老年法律法规探索与完善，在社保、医保、就业、福利、保健等方面对劳动就业、收入保障、医疗保健及社会保险进行立法探索，形成较为完备的法律兜底，为相关政策制定和推出提供依据，真正保障老年人的合法权益。加快服务政策体系构建与确立，通过评估，引导和规范老年人选择适宜的养老平台，满足老年人个体动态变化的养老服务需求。完善社会力量进入养老事业的各类补贴、奖励等优惠政策一揽子一站式解决方案。对进入养老领域的社会资本的资质、审核、养老机构的硬件要求、人员配备、管理规范、服务标准、精神慰藉水平、老年人的入住申请与审核、老年人与服务方纠纷解决办法等方面予以明确，加快相关标准和规范的制定出台，为社会办养老机构提供政策保障。

二是加大扶持力度，培育市场主体。切实落实土地供应政策，积极采用划拨方式对养老机构提供土地，采用有偿方式供地，在地价上适当给予优惠。深化养老服务市场供给侧改革，加强政策创新，优化养老服务发展环境。积极筹建养老服务信息平台，通过智慧养老模式，提供以家庭医生签约服务、呼叫救助、居家照料、健康服务、安全防范为主要服务内容的智能化社区居家养老服务，建立完整的适老服务体系和产品供应链，实现个性化、智能化、精准化服务。充分发挥社会力量作用，加快社会组织培育和人才培养，鼓励社会力量、组织参与养老机构建设、服务，建立促进社会组织承接养老服务保障机制，鼓励社会力量参与人才培养建设，吸引高素质人才参与到养老服务队伍中。

三是深化医养融合，提升服务水平。鼓励养老机构内设或合作设立医院、门诊等医疗机构，加快推进长期护理保险改革试点，健全长期照护服务体系，鼓励社会资本举办护理院、康复医院，大力扶持培育医养康养型机构发展，全面提升全省医养融合整体水平。增强养老机构人文关怀功能，积极探索加强养老机构和图书馆、展览馆等文化展馆之间的联合联动，建立各种公共图书和视听资源在养老机构有序流动机制，满足老年人的阅读和欣赏需要。降低老年大学的进入门槛，积极开展老年教育，促进老年文体活动常态化。组织文艺社团、剧团等定期走进养老机构服务演出，丰富老年人的精神文化生活。采用发放消费券的方式鼓励老年人进行疗养、旅游、教育等方面的消费，以提高老年人的生活品质。重视发展养老信息产业发展，建立养老服务信息管理系统，运用信息化技术手段，实现老年人信息的动态管理、全自动预警、安全追踪定位、实时线路优化救助等功能，依托系统建设居家养老服务网络平台，丰富居家养老服务项目。

四是健全激励机制，夯实人才基础。与高等院校和中等职业学校合作办学模式，有计划地开设养老服务相关专业课程培训，开辟养老服务培训基地，培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。针对大多数“有技术少文化”的服务和护理人员，完善培训政策和方法，推行养老护理员职业资格考试认证制度，全面实现持证上岗。完善养老服务人员专业培养、资质管理、职称评聘、职业教育、科研创新全过程人才培养体系。在高校设置相关专业和课程，扩大招生规模，完善继续教育与职业培训，打造梯次分明、结构合理的养老服务人才队伍。对公办养老机构可考虑参照社区工作人员的编制办法，按一定比例给予专业能力强、热爱社会养老事业的专职人员以较稳定的身份和较高的保障。